设施用地审批难

　　阻碍产业升级

　　今年夏收农忙时节，在安徽、宁夏、河北等地，很多规模经营的家庭农场、农民合作社却正在为“颗粒归仓”发愁。

　　在河北赵县肖庄人刘德果家里流转有５０亩土地，但是不同于散户麦子少易晾晒，因为缺少晾晒、仓储场地，他和不少大户一样，不得不等小麦在田里“自然风干”，拖延个十天左右再收割。现在他最担心遭遇雷阵雨、冰雹等自然灾害。“如果下雨就没办法了，只能自己干着急。”

　　在宁夏银川市永宁县，惠丰现代农业合作社理事长王生保也在为设施农用地不足而发愁。“我们现在种着２０００亩水稻，一年产量超过１０００吨，晒场最起码要２０亩才能满足需要，可目前只有４亩晒场。”

　　由于缺少设施用地，新型农业经营主体的产业升级之路深受阻碍。多位新型农业经营主体负责人表示，受设施农用地审批困难的影响，他们没有多余的场地从事育种等工作。不少大户还停留在种植规模的横向延伸，难以向上下游产业展开纵向发展。

　　受“有粮难晒”等因素制约，种粮效益遭到了挤压。新型农业经营主体的“非粮化”心理被进一步激化。“我身边的大户有近一半都没有种粮食，前期投了大量的钱去流转、整理土地，现在却不好再拿地搞晾晒、烘干，还不如先种经济作物回本。”山东菏泽东明县马头镇麦丰小麦种植合作社理事长马国兴说。

　　设施用地审批难

　　程序繁琐

　　虽然国家有关文件明确，设施农用地不需办理农用地转用审批手续，符合条件即可申请，但通过审批依然极为艰难。受访的新型农业经营主体和基层干部反映，这一难度甚至超过了向银行贷款，各地获批案例屈指可数。

　　河北省鹿泉市联民土地托管专业合作社目前流转土地３１６０亩，其中约一半土地种小麦。自２００８年合作社成立就开始申请设施农用地，至今都没审批下来。成员李社会说：“打过好几次报告，市领导同意审批，但国土局不同意，我们申请过好几次，但是（国土局）不给批，批不了。”

　　“设施农用地根本批不下来，我们去年开始租了４亩多村民宅基地，平整后用来摆放农机具，”安徽省肥西县种粮大户、德敏农机农民专业合作社社长严德敏说，以前由于缺少设施用地，合作社里的农机只能摆放在社员家门口。

　　受设施农用地审批难制约，多地设施农用地使用实际处于自发状态。承包土地流转中转入方直接与村里协商，相关管理部门很少介入用地管理。安徽省天长市农委农经站站长房华玄说，由于审批程序繁琐，当地多数农业经营主体选择“房前屋后搭一搭”，或者利用闲置宅基地作为设施用地。“以我们市来讲，每年大概也就五六个农业经营主体会走设施农用地审批程序。”

　　管理政策泛化不具体

　　审批陷入“失管”困局

　　２０１０年，国土资源部与农业部发布了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（以下简称“１５５号文件”），但调研的多数省份至今没有出台进一步详细的实施办法。

　　虽然１５５号文件允许各地根据当地情况作出处理，但基层国土部门感到无规可依。例如，一些基层工作人员表示，文件对基本农田明确规定“不得占用”，但是对耕地则规定“尽量不占或少占”，由于缺乏具体的量化标准，导致难执行。

　　基层反映，由于缺少详细、可操作性的实施办法，审批程序、审批时间、后期监管一直处于“失管”状态。受访的农业干部反映，国土部门对于设施农用地审批缺少积极性。而国土部门工作人员则表示，设施农用地不同于独立的非农建设用地，难以预先纳入土地利用总体规划，因此工作推进缓慢。

　　另外，中国社科院农村发展研究所研究员王小映认为，１５５号文件规定，申请设施农用地要经过村、镇、县三级申报审核，在实际操作过程中手续较为繁琐，流程复杂，因此新型农业经营主体在申请过程中要经历漫长的等待过程。

　　部分地方审批“只堵不疏”

　　加剧设施农用地不足

　　调研了解到，一些流转大户看似在为生产设施流转农地，实则是变相圈地。在拥有了本是用于农业生产的设施农地后，却将仓库改变为加工车间，有的甚至搞起农家乐、度假住所等休闲娱乐项目。

　　２０１２年９月，石家庄市润珊农业科技有限公司以建设农业大棚为名，与栾城县冶河镇大营村村民签订土地租赁合同，租赁土地６２．３５亩，其中１１．５８亩土地规范用途为基本农田。２０１３年７月，润珊公司占用租赁土地中的２０．９４亩建设包含大棚、房屋在内的休闲庭院，至国土资源部调查组实地核查时，庭院大部分已出租，部分已装修入住，租户为城市居民。

　　“为防止类似的行为，我们不得不选择从源头封死，即便符合１５５号文件所列条件，也要严之又严。”当地受访的基层干部表示。

　　“国家为了防止将农用地改为建设用地，对设施农用地的申请一直进行严格控制，防止以其他名义利用土地，进行土地投机。这在一定程度上造成了设施农用地审批难。”王小映说。

　　部分地方设施农用地指标

　　向工商企业倾斜

　　据了解，相较于家庭农场等新型农业经营主体，大型、知名、税收贡献多的涉农企业往往更容易得到设施农用地批复。山东潍坊一位基层国土局副局长坦言，对于招商引资进入市里的企业或项目，设施农用地与各项贷款、补贴等一并“打包”到扶持条款中，市政府要求首先要满足这些工商企业的用地需求。而农民合作社、家庭农场等连税都免了，即便有富余的土地也不会批给他们。

　　安徽铜陵一家现代农业开发有限公司流转土地１．８６万亩，其中１．２万亩种植小麦。据公司负责人介绍，两年前，作为招商引资项目的农业龙头企业，公司经过审批获得５７亩的农业设施用地，用来做晒场、农机具仓储、中转仓库等。但是按照１５５号文件规定，大田作物的设施农用地审批面积不得超过２０亩。陈瑜