□皮曙初
县域金融实现“三个回归”
加快县域金融保险业的发展，对解决“三农”问题、推动城乡协调发展、促进社会和谐稳定具有重要意义。近年来，县域经济金融正在发生根本性变化。县域经济的产业化、集约化、市场化程度不断提高，在这一过程中，各个层面和领域对金融服务的需求与日俱增，日益呈现大额化、长期化、多元化发展趋势，县域金融加快发展不可逆转。
一是机构回归。大型银行纷纷恢复和增设县域网点，股份制银行、邮储银行、城商行积极向县域延伸机构，县(市)农商行、村镇银行、贷款公司等相继组建。目前全国已实现所有乡镇金融机构、金融服务“双覆盖”。以湖北为例，县域银行网点达到3539家，占全省的50%左右。特别是湖北银监局近年来通过实施三年内实现“农村商业银行、村镇银行县域、电话银行”行政村全覆盖“三个全覆盖”工程，已在县域组建农商(合)行38家、村镇银行38家，布设电话银行5.8万台，极大丰富了县域金融市场体系。
二是资金回归。2012年末，全国涉农贷款达17.6万亿元，占各项贷款的26.2%，同比增长20.7%，已连续5年高于各项贷款平均增速。湖北省县域资金回流趋势也非常明显，2012年末，湖北省县域贷款5045.5亿元，比2008年末增长216%，占各项贷款的26.5%，增速高于各项贷款平均增速8.1个百分点。
三是服务回归。银行业机构除了移植和复制城市中运用成熟的产品，还积极开发适合县域特点的创新性金融产品，并逐步引入银行卡、手机银行、电话银行等服务手段。如湖北农合系统已推出创新性支农信贷产品129个，基本实现了“一县一品”。
金融风险上升监管“无脚”乏力
“美国金融危机发生在顶部，而我们如果发生金融风险，最有可能出现在底部。”湖北银监局局长邓智毅说，随着县域贷款投放不断加大和资金相继涌入，在当前复杂多变的宏观形势下，相关金融风险也呈现上升趋势。
一方面，县域金融服务的对象多为农户和小微企业，其弱质性、不稳定性、低回报率决定了县域贷款的风险较高，监管部门必须有效防范不良贷款反弹的问题。另一方面，当前县域金融市场运行更趋复杂，民间借贷、影子银行、非法集资等暗流涌动，而涉农银行机构普遍存在风险管理薄弱、内控不健全、制度执行力差等问题，外部风险极易传导到银行，如湖北近两年有6起案件发生在县域基层银行机构，占全省的75%，而基层监管部门对外部风险的监测和防范能力明显不足。
邓智毅介绍说，2003年银监会成立后在县域设立了监管办事处(以下简称“监管办”)，负责所辖范围银行业金融机构的监管。随着时间的推移，监管办运行中的体制机制矛盾逐渐暴露和显现，越来越不适应县域经济金融发展的实际及风险状况。
湖北保监局局长左绪文则表示，保险监管体系更加不健全，监管资源越往基层越缺乏。保险监管机构主要分布在省会城市、直辖市和计划单列市，与保险业务主要发生在基层已经形成了一定矛盾。以湖北为例，大约有七成左右的保险业务来自于武汉以外的其他城市，而这些地市均无监管机构，这就导致监管执行力越往基层越弱，客观上存在“管住了头，但难以管住尾”的问题。
健全监管体系维护农村金融稳定
当前广大县域金融消费者对金融服务要求日趋提高，对维护自身合法权益的诉求也日趋上升，而相对应的县域银行机构金融服务提升方面仍有欠缺，经营不规范、收费不合理等现象仍较突出，群众对此反映强烈。基层监管办需要把大量精力放在金融知识普及、银行不规范经营治理、信访投诉处置、金融消费者权益保护等方面，为县域经济社会稳定大局服务，但人员力量明显无法满足相应的工作要求。
左绪文也表示，2012年，政策性“三农”保险已覆盖全省13个市州、86个县(市、区)1156个乡镇、23864个行政村，惠及661万农户，实现签单保费6.22亿元，承担风险保障380亿元。但在广大县域农村，却没有监管机构，很多市场规范工作都是基层党政部门帮助完成。在各个地市，保险消费者保护工作目前主要由当地保险行业协会牵头，由于不是监管机关，实践中行业协会发生的作用很有限。他说:“只有不断加强监管，才能维护保险市场的正常秩序，才能防范系统性、区域性风险，才能保护消费者合法权益，才能促进保险业服务小康社会建设大局。”
对此，金融保险监管专家建议，应加强对金融保险监管体系的顶层设计，理顺体制、明确定位。邓智毅建议，改革金融监管办的机构属性，建议将监管办升格为“监管支局”，明确定位为一级监管机构，以“保一方平安”为目标，赋予其相应的监管权责，改变监管办只是银监系统的前沿岗哨而非行政执法主体的不合理现状，最终形成银监会、银监局、银监分局、银监支局的四级监管架构。左绪文建议有步骤、有计划地加快建立地市保险监管机构，尽快在全国各省市区全面启动保险监管分局建设。
鉴于县域银行业机构及业务不断发展的现状，建议增加监管力量，充实和加强基层监管队伍，并适当增加基层监的财力供给，逐步改善其办公环境和条件，调动监管办员工尽职尽责的积极性和主动性，提高监管工作的有效性。