作者简介
张军扩
国务院发展研究中心副主任
［核心提示］
实施乡村振兴战略应当贯彻新发展理念，树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，着力建立起完善的制度体系。促进乡村振兴首要的要清醒认识和全面把握乡村振兴的内涵，并在此基础上完善相关的体制机制和政策环境，这些认识和把握乡村振兴内涵的关键是要把它放到国家现代化的大局和城乡一体的背景上考虑。
从国家现代化的全局角度认识乡村振兴的内涵
促进乡村振兴首要的要清醒认识和全面把握乡村振兴的内涵，并在此基础上完善相关的体制机制和政策环境，这些认识和把握乡村振兴内涵的关键是要把它放到国家现代化的大局和城乡一体的背景上考虑。
首先，从现代化的角度看这是乡村的产业功能。显然随着农业现代化和一二三产业的融合发展，乡村将不仅是农业生产的场所也将越来越是诸多服务业和制造业发展的场所，比如服务业当中的旅游休闲康养等等，以及制造业当中的农产品加工等。而且随着信息产业的发展，还会有越来越多的我们今天还难以预料的新兴产业适合在农村布局和发展。乡村产业越来越呈现出多元化的趋势，我们的体制和机制要有利于促进而不是制约乡村产业的多元化的趋势。
第二，从现代化的角度来认识乡村的居住功能。显然随着乡村产业和职业的多元化，乡村将不仅是农民居住和生活的场所，也将是其他各类职业人群生活的场所，不仅如此，随着生态和公共服务环境的改善，乡村将会越来越成为更美好的宜居所在，适宜更多的人群选择到乡村居住。体制和政策也必将适应乡村居住结构的变化趋势。
第三，从现代化的角度认识农民的社会保障问题。提高保障的标准和社会化水平，既是改善农民福利缩小城乡差距的需要，也是促进土地等生产要素，流转和高效配制的前提条件，体制和政策也要有利于促进农民社会保障和社会化现代化。
第四，从现代化的角度认识乡村振兴与城市的关系。工业化、城市化、农业现代化都是国家现代化的重要内容，在这个过程当中，这既是一个客观规律，工业化和城市化并不必然导致乡村的衰落，在吸引和集聚乡村要素的同时，工业化和城市化也会发挥新的优势和新动能，从而促进乡村以新的姿态和面貌实现现代化，体制和政策要有利于实现工业化，城市化与乡村的发展协同发展，而不能有利于一方面有损于一方面。
最后从现代化的角度认识城乡一体化发展。城乡发展水平和公共服务差距大，这是欠发达经济体的典型特征，推进国家现代化必须加快缩小这个差距，促进一体化发展，促进城乡一体化发展中，不仅要求政府在财力支持和公共服务方面提供一体化的统筹考虑，更需要通过软硬件环境的建设构建，促进要素在城乡之间的流动，充分的流动和优化配制，充分发挥市场一体化发展当中的作用，这是我想讲的第一点看法。
核心是要处理好政府与市场的关系
乡村振兴所提出了五个方面的要求，就是产业兴旺，生态宜居，乡风文明，治理有效，生活富裕。实现这些内容，需要我们有效地处理，从经济建设，社会建设和生态建设方面来讲，个人感觉到政府应该着重在以下几个发面发挥好作用，并以此带动和促进市场作用的发挥。
一是规划和管控。首先是对村庄布局动态优化调整的规划与管控。必然要对传统村落布局进行动态优化调整，政府要在分析预判的基础上通过规划调整，基础设施建设和政策调整，促进乡村布局的动态优化，同时对保留和确定新建的村落认真规划，严格按照规划实施管控，以保证村落建设有序和高质量高水平发展。要探索适合我国国情的乡村和小城镇建设规划管控体制，保障乡村和小城镇建设适应现阶段乡村振兴和乡村经济社会发展的需要，使乡村真正成为既有现代气息又传承历史文化、既生态优美又令人“记得住乡愁”的宜居宜业之地。例如如何把在传承传统文化和乡村传统的建设风格上好的做法和理念引入到乡村建设管控当中，就非常值得研究。
二是重要基础设施建设和环境的治理。主要是以乡村安全，产业发展，生态环境紧密相关的一些重要的交通、水利、生态环境能源等基础，设施工程，比如重大的交通项目，大江大河的治理，这些方面投资很大，公益性强，需要政府发挥主导作用，这些解决好了，其他方面的发展才有安全有利的基础。
三是与改善民生，和乡村环境，面貌相关的一些基础性的工程。主要是饮用水安全，乡村道路硬化，乡村垃圾污水处理，乡村危房改造。在政府协调和组织协调之下，也可以发挥社会主体和社会资本的作用。
四是基本公共服务。包括基本医疗，医疗保障，基础教育，基本公共卫生服务等，这一方面现在城乡差距是比较大的，应当成为下一步政府发挥作用的重点领域，进一步缩小城乡差距，让生活在乡村的居民一样能够享受到便捷的公共服务。
五是加强服务于监管。以农业现代化及其他新兴产业发展相关的服务与监管，特别是食品标准，食品质量标准的严格监管并严格执法。
完善乡村振兴体制环境要突出几个重点
促进乡村振兴所涉及的体制和政策环境是多方面的，也是非常复杂的。现阶段，需围绕几方面重点发力，争取有所突破。
一是深化农村土地制度改制。建设用地使用制度方面根据十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场的要求，总结推广集体经营型建设用地入市的试点经验，推动城乡建设用地要素自由流动，平等交换。在宅基地制度方面，要在坚持集体所有制和规划用途管制的基础上，放活宅基地使用权流转，提升农民房屋财产权的价值。
二是在现有农村社保，体系基础之上，逐步建立城乡统一的社会保障体制机制。目前农村已初步建立新型农村合作医疗保险，社会养老保险体系，标准比较低，今后要逐步提升保障水平，提高社会保障机制。此外土地是一种根本性的要素，未来农民要更多依靠城乡统一的社会保障体制，农民的土地保障如何转换为社会保障是一个值得我们深入研究的政策问题。
三是健全规划体制，统筹深入做好乡村振兴规划。乡村振兴要规划先行，中共中央国务院已印发了乡村振兴战略规划，接下来各地区各部门要结合各地实际，深入做好乡村振兴规划，探索适合我国国情的乡村和小城镇建设的规划管控体制，以保障乡村和小城镇建设既能够适应乡村振兴和乡村经济发展需要，也能够保证高质量高品位，使得乡村既有现代气息又传统历史文化，既生态优美又记得住乡愁的宜居宜业之地。严格的规划和用途管制又是土地制度的前提，否则土地制度要么难以推进，要么难以取得好的效果。此外乡村治理等方面也有不少的改善空间，通过以上这些体制环境的改善，我国乡村必定全面振兴。
乡村发展既是现阶段我国发展的一个蓝本，也是进一步发展的最大潜力，推进国家现代化进程的需要，更是满足人民群众美好生活的需要，乡村发展潜力无限，关键要进一步深化改革，完善体制，打破城乡二元体制的壁垒，着力完善乡村振兴战略。与此同时，实施乡村振兴战略应当贯彻新发展理念，树立城乡融合、一体设计、多规合一理念，着力建立起完善的制度体系。可进一步明确规定乡村振兴的主要制度构成及其框架体系，明确乡村振兴中的重要主体、职权职责、权利义务、体制机制、主要制度等内容，并建立起巩固和完善农业基本经营制、深化农村土地制度改革、建立绿色发展制度体系、形成常态化的乡村发展支持保护制度。
此外，实现乡村绿色发展需要建立绿色发展制度体系，建立健全金融、财税、环境、资源、能源等方面不同效力层级的法律、法规、规章以及规范性文件。乡村发展支持保护制度的核心领域集中在农业、人才、公共服务三方面，需要适时推进相关支持措施。在实施中，中央和各级地方政府应当将人才培育与发展、农业支持保护、基本公共服务均等化作为乡村振兴工作的重点支持方面。（本文摘编自作者在第十六届中国国际农产品交易会暨第二十届中国中部农业博览会上的主旨发言）