专家档案

　　张曙光

　　北京天则经济研究所副所长

　　[核心提示]

　　十八大报告有不少必要的旧话，也有不少新意，其中就有:有序推进新型城镇化和实现收入倍增计划。要完成这两项任务，需要加大结构调整和经济再平衡，为长期稳定发展留有余地。城镇化发展首先需要改革现行的户籍和土地制度，而要真正缩小贫富差距，解决收入分配不公的问题，恐怕需要从解决财富分配不公入手，标本兼治。文字整理/王平

　　城镇化的两大障碍户：籍土、地制度

　　城镇化的确是中国经济持续增长的内在动力。因为城镇化的过程既是资源从低效率部门流向高效率的部门的重新配置过程，也是经济结构提升的过程，同时也是收入增长的过程。它可以带来大规模的基础设施建设和固定资产投资，也可以消化工业化的过剩产能，还可以释放消费潜力，推动经济增长。这一切都取决于城镇化的正确而有序地推进。 

　　城镇化的障碍主要有二，一是户籍制度，二是土地制度。正因为有城乡分割的户籍制度，我们的社会才出现了大规模的人口流动和小规模的人口迁徙，进城的5亿农村人口仍然保留着农民的思想观念、生活方式和消费习惯，是住在城里的农民。流进城市的是精力旺盛的年轻劳动人口，他们对城市没有归属感，也没有长期的预期和打算，而留在农村的则是老弱妇幼，象征着农村的衰落。 

　　表面看来，户籍制度不过是一张纸，实际上是户籍背后所隐含的大量福利待遇，包括教育、医疗、住房、就业、养老等。所以户籍制度形成的是一个身份社会，其特点一是特权，二是歧视。这种特性深入骨髓，渗入血液，以至于连北京几十位市民也联名写信反对异地高考。不仅人有了身份歧视，而且物品也有了身份差异，连财产权也有了大小之别、物品也有了城乡差异。所以，要正确推进城市化，首先要取消户籍制度及其附着在上面的福利待遇。其实，根据现在的人力、财力和物力，我们完全有条件做到这一点，如:给予农民工子女与城市儿童一样的义务教育、允许高中毕业生异地参加高考、全面实行城乡医疗统筹等，但是，我们宁可把大量资金用在修建很多高级的楼、堂、馆、所上，用在支持一些非洲国家修建大剧院、大体育场馆上，也不愿意花在自己的孩子身上。 

　　从土地制度来看，由于二元分割的土地权利体系是阻碍城镇化正确推进和良性发展的关键，因此解决土地问题是城镇化不可避免的重中之重。由于城市土地和农村土地、国有土地和集体土地、建设用地和农业用地，其权利是不对等的。对土地用途的政府管制与政府垄断土地一级市场结合在一起，使得城市化的进程成为政府掠夺农民土地和城市剥夺农村的过程。如果不能从根本上解决这一问题，新型城镇化仍然避免不了进一步扭曲。然而到现在我们仍然没有这样的打算。 

　　据有关媒体透露，国土资源部正在酝酿存量土地管理的新规定，以增加城镇建设用地供给，稳定地价预期。按照研讨中的制度设计，除规划用于商品住宅等经营性房地产开发的地块，必须由政府依法收回、收购重新招拍挂外，允许原土地使用人自行开发，允许开发主体通过收购进行集中开发，允许农村集体经济自行组织开发。新规的意义在于盘活现有未开发的存量土地，缓解土地市场供需矛盾和地王的压力，但并不意味着土地出让制度退出协议出让时代，也不意味着对现行土地“一律招拍挂”的松动。于是，在财政压力下，许多地方政府和房地产企业把未来的城镇化看作是房地产业的救星，并开始大规模地推地，土地市场俨然点燃了冬天的一把火。在土地粗放利用情况下，去年10月份全国卖地1.33亿平方米，同比增长8%，之后北京、上海、广州、深圳等国内20个城市，土地市场供应量和成交量又大幅上升。 

　　去年底，国务院常务会议讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》，对农村集体土地征收补偿制度做了修改。据悉，此次修改只涉及提高农民集体土地的征收补偿，不涉及集体土地的其他改革，“同地、同价、同权”仍然是可望而不可即，至于补偿提高额度也是秘而不宣，“小产权”房仍在严格禁止之列。这样的做法，只能使土地制度和土地市场更加扭曲。就以“小产权”房为例，“十一五”期间，有关部门针对“小产权”房发文达14个，明确规定“小产权”房不合法，严禁建设销售，要求分类清理整顿，查处相关责任人，甚至要求拆除未销售的建筑。特别强调城市居民不要购买，不受法律保护。但据全国工商联调查，“十一五”期间，全国“小产权”房竣工建筑面积2.83亿平方米，且有从东部到中西部，从城郊向偏远农村扩散的趋势。不仅如此，近年来，“小产权”房品种繁多，从普通毛坯房到精装修小户型、从海景别墅到田园地产，应有尽有。而购买者一是买不起正规商品房的失地农民和城市居民，二是退休后到农村享受田园生活的城里人，三是购买别墅用来投资。其实，单纯的取缔是禁止不了的，只能按照“同地同价同权”的原则，提高种粮的比较收益，让农民自己主动去保护耕地，同时按照财权和事权相一致的原则，改革现行财政体制，解决地方的收入问题。在此基础上，采取新老划断的办法，逐步放开。

　　缩小贫富差距，要从财富分配不公入手

　　贫富差距过大和收入分配严重不公是当前中国社会经济的一大矛盾，直接危及到经济发展和社会稳定。 

　　为了解决收入分配这一尖锐问题，十八大提出了收入倍增计划和目标，明确规定，收入倍增不仅包括GDP和人均GDP翻番，而且包括个人收入倍增;而个人收入倍增一是指扣除了通货膨胀的实际收入倍增，二是扣除了税收以后的可支配收入。这的确是一个鼓舞人心的目标。然而，问题的关键在于收入倍增的目的如何实现?国务院曾经许诺，2012年底前要出台收入分配改革计划，但是到现在仍然未见音信，足见其难产。 

　　在贫富差距中，收入分配固然重要，但在现实中，起决定作用的是财富分配而非收入分配。这是两个既有联系又有重大区别的问题。收入分配是分配流量，或者说是分配增量，而财富分配是分配存量。有了存量财富，每时每刻都会产生收入流量;而流量收入用于投资，也会变成存量。流量或增量一般相对较小，而存量积累相对较大。这是很简单的常识。 

　　存量财富包括物质资产、金融资产和无形资产。在现实生活中，直接获取各种资产，以及资产的升值、贬值远比收入分配造成的贫富差距要大得多。例如，在山西、陕西的煤炭开发中，争夺探矿权和采矿权成为一个标志性事件，为什么浙江的煤老板能够暴富?为什么山西省政府要以产业整合为由，撕毁协议，从煤老板手中抢夺采矿权，大搞国进民退?就在于它可以带来巨大的财富和收入。为什么官员的亲属都要去大国有公司当高管，不仅因为收入丰厚，而且可以从资产经营中获取财富。再如金融资产，包括银行存款、股票、债券等，仅居民储蓄存款余额去年末就达40万亿，这些金融资产并未随着经济的增长而升值，相反，却由于高利差和负实际利率而贬值了，而获利的则是金融部门，国有银行每年的数千亿利润，大部分就是这样得来的。不论是存款，还是贷款，实际上是向银行部门捐款。这是一种隐性的财富转移。 

　　这种财富转移造成的贫富差距与前面的分析有某些重叠之处，也有不一致的地方。一是由于城乡分割造成的财富转移，如果说改革前用剪刀差剥夺农民，30年共计6000亿元，那么，近几年通过征地从农民手中拿走的财富每年都有数万亿。如果说上世纪80-90年代，双轨制形成的产品价格落差是寻租腐败的温床，那么，进入本世纪，土地的二元分割体制则是寻租腐败的沃土;而通过户籍制度，大量农民工进城务工，提供了廉价劳动力，创造了大量财富而无法享受城市的服务和福利。这种剥夺农民的办法，造成了低成本的城市化。二是公有产权制度造成的财富转移。我国自然资源和国有企业属国家所有，其资本收益也应归全民享用，但实际上，有的廉价地转移给私人企业，有的被少数官员把持，不少通过各种合法和非法的途径变成了私人的财富，而留下来的是资源环境成本。三是垄断造成的财富转移。 

　　根据以上分析，要真正缩小贫富差距，解决收入分配不公的问题，恐怕需要从解决财富分配不公入手，标本兼治。这样，才能扩大中等收入阶层，变图钉形的收入分配结构为橄榄形。