第03:言论
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2021年10月14日 星期四 出版 上一期  下一期 返回首页 | 版面概览 | 版面导航 | 标题导航        
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农村基层民主治理的当代价值

  □王海娟

  在不同发展阶段,农村基层治理的内容和目标不同,基层民主治理的价值存在差异性。在国家向农村投入大量财政资源推动乡村振兴的发展阶段,农村基层治理的重要内容是使用国家资源为农民提供公共服务和进行乡村建设,乡村振兴战略的实现在很大程度上依赖于国家资源的使用效率。基层民主治理既有利于国家资源使用效率的提高,又能够有效表达农民的诉求,低成本且有效地协调农民之间的利益关系,还能够实现对村庄小微权力的监督。

  民主决策与实现资源供需均衡

  国家自上而下的资源投入需要与农民的需求对接,这就要求形成与农民需求特点相适配的决策机制。我国是一个幅员辽阔、地域差异很大的国家,由于村庄的自然地理条件、经济发展条件以及社会文化结构等千差万别,数亿农民的需求和偏好不尽相同。并且农业生产规模较小,农民居住分散,农民所需要的公共服务规模小,乡村建设的内容和方式存在很大的差异性。在缺少农民参与的情况下,基层政府很难甄别农民“小而散”的需求,公共服务供给和乡村建设往往面临供需错位问题。在熟人社会中,村庄精英虽然对农民的需求较为了解,但由村庄精英代表农民表达需求,村庄决策可能会异化为村干部或者村庄精英等少数人的决策。

  在乡村振兴战略实施过程中,基层政府充分发挥民主决策的作用,由农民自主决定国家资源的用途和公共服务供给的内容。村级组织通过普通农民提议和议事组织提议等方式征求农民的意见,农民可以通过多种渠道表达诉求。普通农民既可以参与到村民议事会、宗族理事会、村落理事会等组织平台中,也可以通过填写村级公共资金使用意见征集表、满意度调查表等方式直接表达需求。同时,基层党组织、村民委员会、议事会等多个组织在民主决策中发挥作用,这些基层组织日趋完善,具有较强的民主决策能力。

  农村基层民主治理单元的熟人社会特点以及公共决策的非专业化特点,可以形成一种高效而低成本的公共决策机制。农村基层民主治理的单元是行政村和村民小组(包括自然村),行政村的规模一般千人左右。村庄范围内的农民常常在一起生活、生产、休闲,相互之间非常熟悉并具有很强的社会关联,是一个规模很小的熟人社会。熟人社会中的民主治理具有规模小、信息对称的优点,农民之间沟通较为便利、民主协商成本较低。同时,农村基层治理事务都是琐碎的“小事”,专业化程度较低,可以规避民主参与广泛性与民主决策效率之间的矛盾。农民利用地方性的时间、地点、信息作出合理的决策,有利于根据农村社会实际提供差异化、小规模的公共服务类型,更容易达成公共决策。

  民主管理与降低资源使用成本

  国家资源使用嵌入复杂的、不规则的社会关系中,这就要求形成与农村社会相适配的管理机制。农村社会具有非程式化和不规则性特点,农村基层治理的有效实现需要协调复杂的情感、利益、社会因素,还要充分考虑每个农民的性格特点、行为模式、社会关系网络等。在缺少农民参与的情况下,基层政府直接与单个农民对接的协调成本很高且效果很有限,在公共服务和乡村建设中往往面临农民扯皮、不合作等“最后一公里”难题。

  在乡村振兴战略实施过程中,基层政府充分发挥民主管理的作用,农民按照民主协商程序制定和执行国家资源使用规则。农民依据协商程序和规则参与村庄公共事务,按照一定的民主管理程序自主制定并执行公共规则,决定公共设施建设占地成本的均摊、公共利益的分配等。农民在村级组织的动员和组织下进行收益分配和协调工作,参与到协调农民之间、农民与公共服务供给主体、农民与政府之间的互动关系中,能够有效化解公共设施建设过程中因占用土地、拆除建筑物以及其他利益博弈等引发的矛盾纠纷。

  农民参与管理有助于农民自主协商利益分配方案,按照农村实际低成本、有效地协调利益关系。村级组织可以进行精细的收益分配和成本均摊协调工作,针对农民之间诸多非正式关系和社会资本,利用习惯、认同感等软性因素对农民的行为进行调整和引导,避免发生多次博弈问题。尤其重要的是,村级组织将普通农民动员起来,将国家资源使用转化为农民的公共利益,不合作者损害的是农民的公共利益,而不是村级组织或者政府的利益。这就形成对不合作者的压力,因而可以有效避免因个别农民的不合作行为而导致的集体行动失败。同时,农民依赖村社共同体获得基本的生产生活秩序,对村庄公共利益具有较强的依赖性,形成了“公共利益”优先的价值观念。农民更关心的是共同利益如何形成,遵循“个人服从组织”“少数服从多数”等原则,而非纯粹的个人利益计算和个人权利的张扬。村级组织可以通过引导和激发农民形成“顾全大局”“不能损害公共利益”等观念,增强对农民行为的约束。这有助于实现公共利益和公共决策的集中,避免民主参与带来的无序竞争与分裂。

  民主监督与提升监督成效

  农村基层治理具有不规则性特点,治理环境也非常复杂。农村基层治理不仅面临村级权力滥用问题,还面临公共服务供给与农民需求不匹配以及花费成本过高等问题。在缺少农民参与的情况下,基层政府自上而下监督基层权力运行的成本很高而且效果有限,可能会面临形式主义与农村基层治理“内卷化”问题。

  在乡村振兴战略实施过程中,基层政府充分发挥民主监督的作用,农民对国家资源使用过程进行监督。民主监督的实现不仅依靠投票选举决定村庄精英的去留,而且体现在农村基层治理运作的动态过程中。四川省成都市制定了详细的民主监督程序,并规定全体农民的满意度要达到90%,这赋予普通农民参与监督的制度化渠道。普通农民可以通过监委会专职监督、信息公开和民主测评等方式对资金使用情况进行监督,形成了一种多方位的群众监督方式。浙江省宁海县通过治理流程设计,确保每个治理流程中不同权利主体参与治理过程,从而推动村级权力运行的开放化,实现基于流程的分权制衡。

  民主监督建立了资源使用与农民的利益关联,可以有效避免外部监督面临的合谋问题。基层政府将国家资源统一、公开分配给村级组织,强化了资源投入的公共性和透明性,从而将公共资源的分配和使用与每个农民的利益关联起来。这改变了资源使用的性质,将财政资金使用由“国家的事”转变为“农民的事”,激发了农民的主体积极性。同时,在村庄范围内,农民能够清晰、直接观察到民主参与的效果,具有较强的政治效能感,并体现较强的监督积极性。农民对整个资源使用过程非常了解,能够亲自参与到每一个治理环节中,具有信息对称和全程监督的优势。农民根据自身的需求和农村实际判断国家资源使用是否高效,可以避免村级公共资金的浪费。除此之外,公共资源分配的透明度也限制了资金使用中的个人意志和个人垄断,可以有效防止基层政府和村干部的权力寻租行为。(摘编自《求实》)

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